Existe una idea ampliamente aceptada en la formación de leyes y el diseño de las políticas públicas, que dice relación con que las grandes transformaciones deben realizarse gradualmente. La recomendación parece de sentido común, ya que avanzar paso a paso permite aprender de la experiencia, corregir errores y reducir la incertidumbre. En consecuencia, las reformas integrales y maximalistas suelen despertar más dudas que entusiasmo. Sin embargo, vale la pena preguntarse si esa preferencia por el gradualismo debe transformarse en una regla casi absoluta.
El profesor Saul Levmore de la U. de Chicago ofrece una mirada distinta en su artículo Interest Groups and the Problem with Incrementalism. Su planteamiento no consiste en rechazar las reformas graduales, sino en advertir que también tienen costos que con frecuencia pasan inadvertidos. En particular, sostiene que cada modificación regulatoria parcial altera los incentivos de los grupos de interés, en el sentido que quienes inicialmente se oponen a una regulación pueden terminar respaldando su extensión una vez que ellos mismos han debido asumir sus costos. De ese modo, el equilibrio político cambia en cada etapa y el resultado final puede ser muy distinto del que la ciudadanía habría respaldado si hubiese conocido desde el principio el alcance completo de la reforma.
Esta reflexión adquiere especial interés cuando se discute en el Senado la Ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social. Una iniciativa de esa naturaleza, por definición aspira a abordar problemas complejos que se encuentran interrelacionados. Frente a ello, la reacción habitual consiste en proponer que cada materia sea tramitada por separado, bajo la premisa de que un conjunto de pequeñas reformas siempre será institucionalmente preferible y más sostenible. No obstante, esa conclusión no es evidente.
En efecto, cuando las transformaciones persiguen un objetivo común (el desarrollo económico y social), una discusión integral y más comprensiva también puede ofrecer ventajas. En primer lugar, obliga al gobierno a transparentar desde el inicio el destino de la reforma, evitando que su alcance se descubra recién al cabo de múltiples modificaciones sucesivas. En segundo término, permite al Congreso y a la ciudadanía evaluar las distintas medidas como partes de una misma política pública, apreciando las relaciones y compensaciones que existen entre ellas. Finalmente, reduce, al menos en parte, el riesgo descrito por Levmore, en el sentido que el propio proceso gradual vaya modificando las alianzas y los incentivos de los grupos afectados, condicionando el resultado de las etapas posteriores.
Por supuesto, una ley maximalista tampoco está exenta de riesgos. Puede dificultar la deliberación legislativa, reunir materias excesivamente heterogéneas o exigir mayores esfuerzos de coordinación política. Precisamente por ello, no existe una fórmula universal.
A su vez, el gradualismo tiene virtudes, pero no merece una presunción automática de superioridad. Del mismo modo, una reforma amplia o integral no debe descartarse únicamente por su magnitud o profundidad. Lo relevante es determinar cuál mecanismo favorece una deliberación más transparente, permite comprender mejor los efectos del cambio y genera decisiones institucionales de mayor calidad.
En definitiva, más que optar entre reformas graduales o maximalistas, el desafío consiste en escoger el instrumento adecuado para cada circunstancia. En ocasiones, los pequeños pasos serán el mejor camino. En otras, una discusión explícita sobre el conjunto de las transformaciones puede fortalecer, antes que debilitar, la legitimidad democrática del proceso legislativo. Es lo que al parecer el gobierno está logrando en esta oportunidad con su megareforma.